巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接访谈录——
社会救助如何精准发力

主持：本报记者 柳 旭

访谈嘉宾：

余清友 北京市民政局社会救助处处长

闫恒方 河北省民政厅社会救助处处长

左 欣 黑龙江省民政厅社会救助处处长

蔡 茜 河南省民政厅社会救助处处长

韩华平 湖北省民政厅社会救助处处长

刘 征 重庆市民政局社会救助处处长

今年全国两会的政府工作报告中提出，“优化社会救助制度”“分层分类做好社会救助”。改革完善社会救助制度是党和政府的重大决策部署，是巩固和拓展脱贫攻坚成果、衔接乡村振兴战略的重大制度安排。站上新起点，开启新征程，社会救助将进一步服务经济社会发展，回应和满足困难群众多样化需求，增加困难群众的获得感和幸福感。本报今日特邀多位省级民政部门社会救助处负责人，请他们结合工作实际，谈谈在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过程中，社会救助如何应对机遇挑战、精准施策，如何服务国家战略、满足群众期待，以及各地在提高社会救助精准度、发展服务救助等方面的实践探索。

记者：我国脱贫攻坚已经取得全面胜利，绝对贫困得到了历史性解决，但低收入群体还将长期存在。在乡村振兴战略下，请您结合实际谈谈社会救助如何助力乡村能力提升、支持民生改善?有哪些具体措施?

蔡茜：在乡村振兴战略的20字方针中，“治理有效”和“生活富裕”的实现都需要社会救助制度助力。社会救助服务乡村振兴战略，我认为要以政府救助为主导、社会互助为补充，并将社会救助与社会保险、社会福利和慈善社工协同推进。一方面，要做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。通过适度扩大低保覆盖范围，抓好救助对象“分类施保”“就业成本扣减”，完善监测预警机制等措施，把解决短期脱贫与实现稳定脱贫有机结合起来，建立健全稳定脱贫长效机制。另一方面，要加强社会救助与社会工作的深度融合。健全物质保障和服务保障并重、政府投入和社会参与并重、分层分类的救助保障体系，提升农村社会治理效能，为乡村振兴保驾护航。

左欣：为做好低收入群体常态化帮扶工作，黑龙江省全面构建了“三层五类”的救助体系，即兜底保障“核心层”的低保和特困供养对象;边缘救助“中间层”的低收入和支出型贫困群体;普惠帮扶“拓展层”的“急难型”贫困群体。围绕这一体系，我们既做社会救助“提标”和“扩面”工作，又要推进社会救助审批权下放，巩固深化乡镇临时救助储备金改革成果，持续开展社会救助规范化管理活动，加强对各类对象基本生活状况预警监测。

韩华平：在有效解决好困难群众基本生活保障后，湖北省还关注困难群众对改善生活品质的期待，以及对全面发展的需要。一方面是鼓励就业创业。在核算低保家庭收入时，对积极就业创业的，扣除其必要的成本;对因患病、残疾等部分丧失劳动能力但仍积极就业创业的，对其收入进行适当扣减或豁免。同时，对因积极就业家庭收入超过低保标准的家庭，最长可给予1年的渐退期，做到“扶上马、送一程”。另一方面是创新社会救助方式。通过政府购买服务，对社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务。发展专业社会工作服务，帮助救助对象构建家庭和社会支持网络。

闫恒方：河北省除了保持社会救助政策的稳定性、做好监测预警、开展产业和就业帮扶外，还持续发挥全省社会救助基金“兜底后的兜底”作用。去年，我省改革完善社会救助制度，提出加快健全分层分类的社会救助体系、强化基本生活救助兜底性、加强专项社会救助针对性、增强急难社会救助时效性、提高社会力量参与广泛性、深化“放管服”改革等重点任务，通过抓好这些改革，统筹救助资源，理顺体制机制，织密织牢民生兜底保障安全网。

记者：精准救助是衡量民政兜底保障功能水平的重要标尺，也是社会救助发展的方向。精准救助重点在“精”和“准”两方面，对工作的专业化和标准化要求较高。您在探索和实践精准救助的过程中，遇到过哪些困难?又是如何破解的?

余清友：近年来，北京市在建立精准救助政策体系和建立健全精准救助管理体系过程中，将主动发现、严格管理、精准施救作为工作重点，也遇到过一些困难。比如，开展精准救助的政策依据不充分、方向不清晰、力量不足、专业度不高等。针对这些问题，我们进行了积极探索，从政策体系和管理体系等14个方面明确了精准救助的目标和做法，并在市、区两级成立困难群众救助服务指导中心，在街道(乡镇)建立困难群众救助服务所，形成了覆盖全市的三级困难群众救助帮扶体系。

左欣：黑龙江省已连续三年开展城乡低保规范管理“六精准”活动，即精准认定、精准衔接、精准退出、精准发放、精准管理、精准服务。工作中发现，在家庭经济状况核算等方面还存在灵活就业收入难掌握、赡养费难计算、申请家庭存款难界定、信息核对难等问题。为此，我们实施了就业成本扣减政策，建立了低保家庭财产豁免制度，科学准确核定困难群众务工收入，依法据实计算申请救助人员及家庭赡养、抚养、扶养费。同时，通过部门间信息互通，开展信息比对和动态监测，做到一人一档、个案分析、精准施策;建立健全以“七支队伍”为主体的主动发现精准兜底网络，协助排查困难群众。

蔡茜：居民家庭经济状况信息核查难、社会救助家庭认定难，是河南省在探索实施精准救助中遇到的问题。为此，我们将着力以信息化促进精准化，争取尽快出台本省社会救助家庭经济状况认定办法;构建省、市、县(区)、乡(镇)、村(居)五级社会救助工作经办网络;完善居民家庭经济状况核对系统;加快与民政部“金民工程”对接，建立河南省社会救助数据库，为精准救助提供有力支撑。

刘征：为了提高社会救助精准度，重庆市从家庭成员、家庭收入、家庭财产、家庭消费支出等四个方面对低保申请条件作出全面、细致规定，加强低保申请审批全流程规范管理，规范特困人员救助供养服务，规范临时救助的申请受理、审核审批、办理时限、救助实施，规定核查认定机构职能、核对工作流程、相关部门责任，实现12个部门32项数据实时在线核查。

韩华平：湖北省在实施精准救助方面主要做了四项工作：一是集中清理不经调查、公示直接纳入低保的各类群体;二是将社会救助政策落实情况纳入省纪委监委大数据监督检查范围;三是在构建省、市、县三级核对平台的基础上，将信息核查范围扩大到19个部门;四是通过全面排查、主动发现，将符合条件的群众及时纳入救助范围。下一步，还将继续探索建立社会救助失信惩戒机制，健全社会救助诚信体系，着力通过社会救助家庭经济状况相关证明事项告知承诺制审核确认救助对象，提高救助的精准度。

记者：近年来，社会救助政策中多次提出发展服务救助。请您结合工作实际谈谈，什么是服务救助?如何实施服务救助?

闫恒方：所谓服务救助，就是指对社会救助对象提供发放基本生活救助金之外的救助服务，包括照料护理、康复训练、送医陪护、社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接等服务，这是满足困难群众日益多样化、差异化需求的有效途径。为做好这项工作，河北省将积极培育服务救助类社会组织，扩大服务救助的对象范围;按照预算约束、以事定费、公开择优、绩效评价、合同管理的原则，加大政府购买服务力度，推进服务救助工作实施，更好满足困难群体的新需求、新期待。

余清友：近年来，北京市持续推动社会救助由传统、单一的物质救助，向物质保障、生活帮扶、精神慰藉、能力提升相结合的专业化、可持续、发展型救助转变，形成“物质+服务”的救助方式，主要做了以下几方面工作：一是各街道(乡镇)充分发挥楼门院长、村民小组长、社区志愿者、社会工作者的作用，及时发现困难群众线索，了解救助需求，按照“一户一策一档”原则形成救助台账。二是根据台账信息，关注困难群众多元需求，构建家庭和社会支持网络，开展特色帮扶，实施类别化、差异化救助。三是通过开展困难群众定期回访，了解需求变化，完善帮扶方案，做到因人施策。

刘征：在探索“物质+服务”救助方式过程中，重庆市运用大数据等信息化手段，采集困难群众基础信息数据，全面评估困难群众救助需求，有针对性地提供救助帮扶，真正帮到点上、扶到根上。同时，加大资金保障，采取政府购买服务等方式解决基层经办服务力量薄弱问题，特别是加强购买专业社会工作服务，从家庭生活状况评估、家庭发展支持等方面为困难群众提供更加专业、细致的救助服务。此外，全市还积极搭建社会力量参与社会救助帮扶平台，在对象需求和服务供给之间形成快速、畅通、便捷、精准的通道。

成都郫都模式搭建三级社会关爱援助体系分层管理传递救助

李 玲

四川省成都市郫都区对每一位困难群众，会采取救助传递的方式进行服务。村(社区)首先启动实施政策内救助，如享受政策内救助后仍然有困难，镇(街)关爱援助站社工介入进行需求评估后，根据具体需求开展专业援助。急难对象或镇(街)关爱援助站救助后还存在困难的，则转介到区关爱援助中心进行专项救助。三级体系分层管理，逐级传递救助。

2015年底，郫县(后改为郫都区)民政局通过政府购买服务方式，引入成都市同行社会工作服务中心承接运营区级社会关爱援助中心。中心的主要职责是，在政策兜底保障的基础之上，充分发动社会力量提供援助资源、参与帮扶服务、进行监督评议等，通过统筹体制内外救助资源，为辖区内困难群众提供全方位、针对性的精准救助。

同样采取政府购买方式，郫都区在镇(街)设立关爱援助站，在村(社区)设立关爱援助窗口，形成了三级社会关爱援助体系。

郫都区社会关爱援助体系将帮扶救助的困难群众分为四大类：第一类是无收入无生活来源的特困人员(含孤儿);第二类是低收入群体，包含城乡低保对象和低保边缘家庭;第三类是支出型贫困家庭，指收入尚可但因患病或教育等原因常年支出大于收入的家庭;第四类是急难对象，指收入支出平衡但因受灾或意外等突发情况导致生活暂时陷入困境的家庭。对于第一类、第二类首先享受政策内的救助，对于第三类、第四类进行社会援助和专项基金救助。同时，广泛开展专项救助，为同类困难群体提供有针对性的帮扶，如针对残疾人的“无障同行”户外活动，针对困境儿童的“图书漂流”，针对困难老人的“适老化改造”，针对就业能力缺乏的困难人士的“公益市集”。

在实施关爱援助服务中，区关爱援助中心梳理制作了《社会工作介入社会救助工作执行手册》，制定了16套社会救助对象需求评估量表，完善了社会工作介入社会救助的整体流程、过程评估和成效评估方法。通过规范化流程，社工能够有效评估需求、精准识别救助对象，制订个性化精准帮扶方案。社工对困难对象实际需求进行综合评估和初步服务后，还会根据其个性化需求，高效系统地运用救助资源，将其转介给专门的社会工作服务机构，或链接社会资源满足其需求，为困难对象建立起的是“1个困难家庭+N类救助资源”的服务模式。

西安碑林模式：分圈分类精准救助强化多维立体服务

常晓华 许唐成

近年来，陕西省西安市碑林区创新推出社区救助“四级信息圈”，提出分圈分类救助“三步走”工作思路，实现前期精准入圈、中期因圈制宜、后期渐退出圈之间无缝衔接。

采取社区摸排和群众主动申报相结合的“开放式”纳入方式，建立困难家庭信息库，以家庭人均收入为半径，将全区困难家庭信息划分为四个圈层，并将四级信息圈家庭信息录入社会救助一门受理平台，实行分圈动态管理。四级信息圈涵盖了从特困至低收入标准2倍的家庭，将救助对象从原有以低保家庭为主的3000余人拓展至6000余人，并结合多维识别、立体监测、综合评估等手段，实现救助对象“精准入圈”。

对象分圈后实施分类救助。对一级信息圈的对象，落实好兜底保障政策;对二级信息圈的对象，落实医疗救助、临时救助等专项救助政策，并对其中的70周岁以上老人等7类人员每年发放1776元-6216元不等的分类救助金;对三级、四级信息圈的对象，通过福彩助学、特殊时点专项救助、社会力量参与等方式实现精准救助。同时，按照“缺什么、补什么”的思路，在摸清救助对象实际需求的基础上，采取自主选择的方式，提供更加灵活、更有针对性的“菜单式”服务，极大提升了救助对象的参与感和满意度。

在加强核对的基础上，对应退的救助对象采取逐圈迁移、逐渐退出的方式，分情形设置6个月-12个月不等的等待期，建立防止返贫的“缓冲带”，有效预防因突发状况返贫的情况。针对由于能力不足、机会缺失等原因致贫的“新贫困”群体，提供预防型、发展型救助服务，切实阻断贫困代际传递。实施救助对象“赋能计划”，针对在就业能力、社交沟通中存在短板和障碍的救助对象，建立就业创业家庭三年扶助制度和就业创业征询机制，实现社会救助由“生存型救助”向“发展型救助”的转变。强化社会融入支撑，通过项目化运作方式，策划实施“阳光1+1”“牵手夕阳”等品牌项目，重点针对鳏寡孤独老人、留守儿童等特殊群体，提供社区矫正、心理干预等社会融入服务，促进弱势群体的社会参与。培育自助自立的救助文化，在救助过程中，不仅关注救助对象的生活自立，而且注重培养其人格自立，通过改变人居环境、生活方式等，潜移默化地影响救助对象，帮助其实现由“救助”到“自助”的角色转换。

北京模式：街镇建立困难群众救助服务所延伸精准救助臂力

董淑丽

2017年，北京市探索精准社会救助服务。各区综合考虑辖区面积、人口结构、服务群体数量等因素，指导街道(乡镇)通过政府购买服务、委托等方式引入社会工作机构承接运营街道(乡镇)困难群众救助服务所，一方面弥补基层工作力量不足，另一方面发挥社会组织专业性强、贴近群众的优势，形成政府与社会良性互动的救助合力。以大兴区为例，近年来，北京市大兴区委社会工委区民政局综合考虑辖区人口服务群体等因素，在全区22个街道(镇)建立困难群众救助服务所，实现了困难群众需求和救助资源高效对接，打通精准救助“最后一公里”。

大兴区各街镇的困难群众救助服务所是通过政府购买服务、委托等方式引入社会工作服务机构承接运营的，主要为低保家庭、低收入家庭、支出型贫困家庭、特殊困难家庭、临时困难家庭以及困难老人、困难残疾人、困难儿童等在内的困难群体提供服务。服务内容包括生活型服务、照护型服务(康复护理服务、庇护性服务)、支持型服务(就业扶持服务、专业辅导服务、其他支持性服务)等。服务采取“政府施策+社会参与+家庭支持+个人自助”等多维救助方式，并通过制度规定、满意度调查以及跟踪评估等保障服务质量。

大兴区加强各级党委、政府对困难群众救助服务所的领导，建立民政部门牵头、相关部门密切配合的组织机构，动员社会力量广泛参与，构建共建共享的工作格局。依托困难群众救助服务所，大兴区还建立了一支专职工作人员+专业社会工作者的社会救助工作队伍。一方面，发挥社会工作专业性强、贴近群众的特点，帮助困难群众在物质、心理、社会融入、能力提升等方面得到有效改善;另一方面，整合多方救助资源，拓宽社会化支持渠道，通过链接企事业单位、慈善组织和社会力量等资源，实现政府救助、社会帮扶、自我发展的良性循环。

(来源：中国社会报2021.3.12)